Accepteer cookies om deze inhoud in te laden.

Martien Kuitenbrouwer en Paul Gerretsen spraken elkaar online over de ontwikkeling van de gemeentelijke omgevingsvisies. Dit gesprek vond plaats tegen de achtergrond van drie ontwikkelingen. In 2021 wordt in Nederland de nieuwe omgevingswet van kracht. Deze vervangt en stroomlijnt een enorm struikgewas aan eerdere wetten en eisen ten aanzien van de bebouwde omgeving en stelt overheden – in principe – beter in staat om hun omgevingsplannen op integrale wijze te maken. Tegelijkertijd hebben gemeenten te maken met toenemende complexiteit van de vraagstukken waar ze voor staan. Naast langer bekende issues als mobiliteit, bereikbaarheid, schoon drinkwater en veiligheid moeten ook nieuwere opgaven als circulaire economie, sociale inclusiviteit, de energietransitie en ecologische regeneratie allemaal in dezelfde gebieden worden gerealiseerd.

Daarbovenop komt dan nog de toenemende tijdsdruk van de klimaatcrisis en de ecologische vernietiging.

Deze omstandigheden vragen om een andere aanpak dan waar gemeenten aan gewend zijn. Wat zijn de valkuilen hierbij? Welke processen, instrumenten en andere condities zijn nodig om dit proces te laten slagen?

Valkuilen

Martien Kuitenbrouwer: Veel gemeenten zien zichzelf als het hart van een ruimtelijk ontwikkelingsproces. Dat leidt tot de aanname dat visievorming zich binnen het gemeentelijk domein laat sturen. Maar in feite zijn gemeentes partner in veel grotere, complexere processen. Dat wordt in theorie wel gezien, maar is niet goed in de instrumenten en methoden verwerkt. Belangrijk is dat gemeenten weten welk proces ze kunnen beïnvloeden en hoe ze dat het beste kunnen doen.

De instrumenten van gemeenten zijn vooral gericht op risicobeheersing, op het kennen, beheersen en voorspellen van omstandigheden. Maar de vragen waar het bij de omgevingsvisie over gaat worden gekenmerkt door onzekerheid en complexe interafhankelijkheid. Daar kun je niet in handelen vanuit een gerichtheid op risicobeheersing. 

Een voorbeeld uit de Haven van Amsterdam – die serieus vorm wil geven aan de energietransitie. De haven heeft best wat ruimte, de kolen zijn op weg naar de uitgang en ze wil graag plek bieden aan innovatieve energieleveranciers. Daar moeten vergunningen voor worden aangevraagd bij de omgevingsdienst. Zij kan die alleen verstrekken op basis van proven technology en die is er nog niet. Op visie niveau is iedereen het met elkaar eens over de noodzaak tot innovatie, maar het beleidskader is gericht op risicobeheersing en biedt geen ruimte voor experimenteren. 

Er is op dit moment nog niet genoeg instrumentarium dat voor zo’n gang van zaken een alternatief biedt, dat functioneert in complexe, interafhankelijke omstandigheden die gekenmerkt worden door onzekerheid.

Paul Gerretsen: Ik herken wat je zegt, maar er is meer aan de hand. De steden en hun gemeentelijke diensten hebben over het algemeen goed door wat de transitieopgaven zijn, maar de vragen overstijgen zowel qua schaal als qua complexiteit de capaciteit van het gemeenteapparaat van met name kleinere gemeenten.

Dat is enigszins het gevolg van een rol van de Rijksoverheid. Sinds 2008, maar ook al daarvoor, zijn gemeenten voor wat betreft hun visievormende vermogen behoorlijk uitgekleed. De Rijksoverheid roept al twintig jaar dat visies in de weg zitten.

Tegelijk heeft het Rijk sterk ingezet op decentralisatie van alles wat met ruimtelijke ordening te maken heeft. De provincies werden een belangrijke rol toegedicht, maar zijn eigenlijk altijd zoekende gebleven. En in de vollere delen van Nederland wordt de provincie ook nauwelijks een rol gegund. Vanuit mijn ervaring zie ik dat eigenlijk pas vanaf de schaal van Leiden gemeenten in staat zijn dat proces van visievorming goed te doorlopen en ook de relaties met de omgeving behoorlijk te organiseren.

Gemeenschappelijke waarden

PG: Interessant en hoopvol daarbij is dat in deze ingewikkelde kluwen waar naar niemand nog echt goed wijs uit wordt – ook experts niet – hele basale vragen terugkomen: wat voor gebied wil je eigenlijk zijn? Wat voor kernwaarden zijn daarbij belangrijk? Ik vind dat heel inspirerend. Leiden heeft dat bijvoorbeeld heel sterk gedaan in haar gesprek met de omliggende gemeenten. Het formuleren van gemeenschappelijke waarden heeft echt geleid tot een herstart van de relaties tussen Leiden en omgeving. 

MK: Dat is een heel mooi voorbeeld van hoe zo’n ander proces voor visie en planvorming inderdaad kan werken. De vraag van waaruit een gedeelde visievorming begint is dan niet ‘hoe ziet de toekomst eruit?’ maar ‘wat hebben we in het heden aan elkaar?’ Dat is een steeds crucialere vraag in het omgaan met complexiteit, die maar zelden de aandacht krijgt die hij verdient.

PG: Maar ik zie ook hoe lang dat soort processen duren en hoe afhankelijk ze zijn van de energie van een klein groepje mensen die soms buiten hun eigen verantwoordelijkheden aan dit soort dingen willen werken. Het is heel fragiel eigenlijk. Terwijl de urgentie met hoog tempo toeneemt. Op dit punt zou de wet ook nog verbeterd kunnen worden: bijvoorbeeld dat die essentiële samenwerking beloond wordt in de vorm van provinciale ondersteuning.

MK: Ik zou nog een stap verder willen gaan. Samenwerken is nodig, maar het cruciale inzicht is dat partijen van elkaar afhankelijk zijn om dingen voor elkaar te krijgen, dat kwartje is nog te weinig weinig gevallen. Naast visievorming is aandacht nodig voor de relationaliteit, voor de vraag hoe partijen het samen gaan doen? Als ik een instrument zou moeten noemen dat nuttig is voor de processen die doorlopen moeten worden, zou ik zeggen goed ontworpen relationele processen.

Gemeenschappelijk geformuleerde waarden spelen daarin een basis rol.

Zekerheden in onzekere situaties

PG: Ik zou nog andere valkuil willen noemen, een ontwikkeling in onze politieke cultuur die problematisch is geworden. Bestuurders hebben de behoefte om te projecteren dat ze processen en instrumenten op orde hebben, maar lijken tegelijkertijd steeds minder in staat te realiseren wat er moet gebeuren. Met de energietransitie staat Nederland nu op de allerlaatste plaats in Europa. Nauwelijks voor te stellen bij dit goed georganiseerde en geoutilleerde, rijke, kleine land. Maar er heerst een beeld dat Nederland goed op weg is met regionale energie- en klimaatakkoorden. De afstand tussen beeldvorming en realiteit is zo groot aan het worden dat een zinvol gesprek met participanten buiten de overheden steeds ingewikkelder wordt.

MK: Een enorme valkuil inderdaad. Maar er zijn ook andere voorbeelden. Ik kijk dan naar de reactie op het corona virus. Het was duidelijk dat er direct gehandeld moest worden, terwijl erg veel gegevens gewoonweg onbekend waren. Vrij snel werd dat breed erkend. Vervolgens werd een set collectieve spelregels geïntroduceerd, die breed werden gedragen en gevolgd. Dat vind ik een voorbeeld stellende aanpak: we weten niet waar we op uit komen, maar we weten wel hoe we het met elkaar gaan doen. Dit laat zich goed vertalen naar processen van onzekerheid bij de energie transitie. Niemand weet wat de technologische ontwikkelingen zullen zijn, wat wanneer de waarde van waterstof wordt of waar China precies op zal inzetten. Wat we wel kunnen weten als partijen die van elkaar afhankelijk zijn om het voor elkaar te krijgen is hoe we het met elkaar willen gaan doen.

Als de situatie onzeker is, moet je werken aan relationele zekerheid, aan onderling vertrouwen.

Dat zie ik als een type instrument voor het doorlopen van complexe, interafhankelijke processen.

PG: Maar naast het balgevoel in interafhankelijke processen is ook een heleboel serieuze feitelijke expertise nodig, om zo’n proces echt ergens toe te kunnen laten leiden. Men is het eens over de termen van de energietransitie. Maar er is geen gedeeld beeld van wat de werkelijke omvang van de opgave is. De marge waarbinnen dingen nog gestuurd kunnen worden wordt elk jaar kleiner

Dat maakt het belang van die relationele kant groter, maar feitelijke expertise is daarbij essentieel, al vanaf het proces van visievorming.

Pragmatisch leren

MK: In de relationele aanpak is kennisontwikkeling ook heel belangrijk. Het komt neer op een vorm van gezamenlijk, pragmatisch, lerend praktijkonderzoek dat vertrekt vanuit het heden en waarin aannames worden ondervraagd. Joint fact finding speelt in zo’n proces een cruciale rol. Gemeentes horen in mijn ogen een leidende rol te spelen bij het opzetten van het traject waarmee deelnemers ontdekken op welke kennis ze gezamenlijk vertrouwen. Dat kan kennis zijn van een externe expert, maar kan ook gaan om kennis die je gezamenlijk opbouwt.

Visieontwikkeling is hierbij nodig om wensen over de toekomst in beeld te krijgen, maar levert geen blauwdruk. Bij de invulling van een visie naar concrete plannen is naast joint fact finding een toetsingskader van gezamenlijk geformuleerde waarden nodig. Toekomstbeelden moeten voortdurend wordt bijgesteld onder invloed van nieuwe kennis, technologieën en andere ontwikkelingen, maar gezamenlijk gedragen waarden veranderen veel minder en bieden een toetsingskader waarmee praktisch tussen verschillende opties kan worden gekozen.

Zo’n aanpak kan de risicomijdende reflexen van organisaties doorbreken, juist omdat hij super praktisch is.

PG: Ik ben een beetje huiverig om alles te verwachten van procesinstrumentarium. Belangrijk is ook om kennis en kunde ook bij overheden terug te brengen. Er moet ook echt geïnvesteerd worden in gemeentelijke apparaten die de opgaven aankunnen.

MK: Natuurlijk moeten overheden over voldoende kennis en kunde beschikken, maar ik denk niet dat de overheden zelf kennisautoriteit hoeven te zijn. Wel zijn overheden denk ik de primaire partner voor het organiseren van kennisontwikkeling en van een traject dat vertrouwen in bepaalde expertise tot stand brengt, waarmee houdbare keuzes in complexe kwesties gemaakt kunnen worden. Hierbij is wel behoefte aan instrumenten die er nog niet zijn. Ook onze bestaande normeringskaders moeten worden herzien. Hoe herwaardeer je ruimte? Wat is eigenlijk ruimte? 

PG: Inderdaad. Als we alle zekerheden uit het verleden vasthouden komen we er niet. Niet een klein beetje niet, maar totaal niet.

Vermogen tot snelle verandering

PG: Tegelijk maak ik ook mee dat er in werkelijkheid veel meer blijkt te kunnen dan iedereen voor mogelijk hield. Bijvoorbeeld in Rotterdam, waar de Westblaak omgebouwd wordt tot park, want dat moet gewoon, iedereen ziet de urgentie. Dat in zo’n autostad als Rotterdam zo’n radicaal besluit wordt genomen als reactie op al die andere vragen dan het faciliteren van die auto. Het is zeer interessant om te zien dat dit soort dingen toch helemaal kunnen draaien in hele korte tijd.

MK: Dat zie je in Rotterdam toch eerder dan in Amsterdam. Amsterdam heeft echt een crisis, een algemeen waargenomen urgentie. nodig, zoals nu met de instortende kademuren in het centrum, wat een geweldige impuls geeft aan de herontwikkeling van het Wallengebied, waar al jaren over gesteggeld wordt.

Een goeie crisis is onontbeerlijk voor een aantal vraagstukken. Wat je verder ook kunt zeggen over de coronacrisis, het vermogen om snel te veranderen lijkt hiermee wel te zijn aangeboord!

Martien Kuitenbrouwer 

Martien Kuitenbrouwer heeft een achtergrond in openbaar bestuur als ambtenaar en bestuurder en werkt nu zes jaar aan de universiteit van Amsterdam. Ze geeft daar les in en doet onderzoek naar beleid maken rondom complexe vraagstukken. Haar bureau Public Mediation biedt begeleiding bij samenwerkingen die vastlopen in het publieke domein, vaak in de context van gebiedsplanning. 

Paul Gerretsen

Paul Gerretsen werkt voor de Vereniging Deltametropool. Deltametropool werkt veel samen met gemeenten en zich inzet voor duurzame ontwikkeling van steden in Nederland. Bij hun denken over de toekomst, probeert de Vereniging een ontwerpende houding aan te nemen en onderzoekt ze hoe ruimtelijke benaderingen kunnen worden geïntegreerd. Vraagstukken overstijgen hierbij vaak gemeentegrenzen en soms ook de landsgrenzen.

 

Tekst en moderatie: Klaas Kuitenbrouwer
Datum 21 maart 2020

Guus Beumer, artistiek directeur Het Nieuwe Instituut
Francien van Westrenen, Hoofd Agentschap, Het Nieuwe Instituut
Afaina de Jong, architect en kunstenaar; Debra Solomon, onderzoeker en kunstenaar
Richard Niessen
Eric Roelen
Caroline Nevejan (Chief Science Officer Gemeente Amsterdam), Klaas Kuitenbrouwer, senior onderzoeker, Het Nieuwe Instituut